土地征用是指建设单位依法把农村集体所有土地有偿转为国有土地的行为。随着工业化和城市化进程的不断推进，龙湾区大量的村集体土地因国家建设需要被征用，随之而来也引发了一系列的新矛盾、新问题。特别是2002年3月份以来，由于受到相邻的鹿城区上蒲州和蒲州等村发放二、三产留地转让款的影响，我区蒲州街道、状元镇、瑶溪镇部分村先后出现了村民要求分掉村集体资产的群体性事件。一些村民以要求分钱为理由，聚众围攻村委会和村干部及其家庭，肆意捣毁房开公司的施工围墙，拉断施工电源，聚众冲击街道办事处，还集体到区里、市里上访，甚至到街道办事处抢饭吃、围攻镇（街道）、派出所，严重影响了全区的社会稳定大局。蒲州街道、状元镇、瑶溪镇、沙城镇发生的群体性事件，集中反映了当前农村工业化和城市化不断加快的过程中，由于征地和征地政策处理所引发的矛盾、问题，已成为影响当前农村社会稳定的最主要因素。妥善化解由此引发的社会问题，预防类似问题再次发生，已成为各级党委、政府必须高度重视和对待的重要问题。
    一、当前我区土地征用后出现的主要矛盾和问题
    当前，我区土地征用后出现的热点、难点问题较多，成因比较复杂，涉及法规、政策、体制、社会保障等各个层面，真接关系到群众的切身利益。据调查，当前我区土地征用后出现的主要矛盾和问题突出表现在以下七个方面。
    （一）不同村村民征地所得利益的巨大差异，使村民心态失衡。首先，一些村村民看到邻近的上蒲州、蒲州、巨一等村同样是征地，却能得到比自己丰厚得多的资金回报，特别是上蒲州、蒲州这两个村，原属龙湾区，2001年区划调整后划入鹿城区，其三产留地转让获得的转让金，每亩最多分到十万元，每户最多分到几十万元，相比之下产生了心理不平衡。其次，随着城市化进程的不断推进，原先并不值钱的留地逐年升值，村民觉得当初卖给房开公司的留地价格太低。如汤家桥村村民认为被开发区国土资源局收购的留地转让价格（45万/亩）太低，村民以当初转让留地未经过村民代表大会表决为由，认为合同不合法，要求收回留地或者给予经济补偿，并多次组织老人、妇女到工地上闹事。再则，同一镇（街道）不同村二、三产留地转让金有高低，村民们也有想法。如汤家桥与江前村原属于同一个村，历年的征地也大致相同；分开后，汤家桥村的集体资产增值到7000多万元，而江前村的集体资产仅有1000万元；汤家桥村村民的二、三产留地转让金达45万元/亩，而江前村村民的二、三产留地转让金仅1万元/亩。二、三产留地转让金分发到户所造成的经济补偿的巨大差额，导致了村民不平衡心态的进一步恶化，成为大范围内群体性事件发生的心理诱因。
    （二）征地政策本身存在的问题及实施政策的随意性成为群体性事件发生的最主要原因。一方面是政策本身存在问题，即征地价格过低。温州地处经济发达的沿海地区，国家规定的征地价格不能较好地体现我市地产市场的实际，与村民对征地补偿的心理预期差距较大。1994年出台的劳力安置房和二产留地政策，本意是想在一定程度上解决国家征地价格偏低的实际问题，让村集体和村民多得实惠。但是具有温州特色的劳力安置房和二、三产留地政策本身在关于留地指标、性质、用途、位置确定、如何使用、能否转让等方面的具体规定模糊不清，容易使人产生误解。另一方面是征地政策本身变化性强及实施的随意性。适用于我区的土地政策先后有温铁指〔1992〕25号文件、温政发〔1994〕47号文件、温政办〔1994〕56号文件、温政发〔1994〕126号文件、龙政办〔1997〕77号文件、龙政发〔1996〕61号文件、温政发〔1999〕133号文件等，由于实施土地征用的时间跨度大，使得同一时期所适用的土地征用政策不尽相同，导致了土地征用秩序的混乱，诱发了群体性的事件。随着时间的推移，城市化的推进，市政府制定的征地政策作了较大的调整，而且同一时期的地块，会因项目的不同而存在差别。如1995年上江村同时被民营工业区和农业示范区两个单位征地，但两者征地价格每亩相差7500元；如石坦村1990-2000年共征用土地1063.4亩，涉及经济技术开发区、金温铁路、瓯江二桥、镇工业区征地等，每次征地价格均不相同，且政策依据也不同；屿田村历年被征用的土地中，1992年塑料助剂厂征地劳力安置采取招工形式，而其它的征地一律采取货币形式。政策本身的模糊性、非连续性及政策运用的随意性是造成群体性事件的最主要原因。
    （三）留地转让金及额外补偿金难以分配。二、三产留地转让金及村两委以附着物或其它名义向有关部门争取的额外资金能不能以货币形式分配到户？需要留下多少作为村集体资产？如果可以分配到户，应履行什么样的手续？经过什么程序？对这些问题，现有的文件虽或多或少地提到，但从总体上看，还是比较含糊。因而，当一些村的村民提出，要求将二、三产留地转让金及村两委以附着物或其它名义向有关部门争取的额外资金分配到户时，村干部，也包括镇（街道）、区机关干部，由于政策界限本身划得不是很清，加上村民委员会组织法对集体资产处置也未作具体规定，究竟哪一部分能分，哪一部分不能分，并没有明确的规定或依据，所以不能明白地答复村民的要求。而为达到分钱的目的，部分村民围攻村干部家，限制村干部人身自由，并逼迫干部签字分钱，这种做法在反映村民法制观念淡薄的同时，也说明了我们一些政策的滞后。如果能分，那么将村级二、三产留地转让金及村两委以附着物或其它名义向有关部门争取的额外资金分配到户时，还会遇到这样一个问题，从某一次转让金的取得到分配，是以这次征地涉及户为对象？还是以全体村民为对象？不论选择何种办法，现在明确下来，都已是矛盾重重。留地转让金及村两委以附着物或其它名义向有关部门争取的额外资金的分配问题，成了一块难解的疙瘩。再加上平时村务公开不够，造成村民疑心加重、怨气聚集。征地政策界限上的不清晰，成了引发群体事件的导火索。
    （四）留地地块难确定。二、三产留地地块在哪里？二、三产留地转让给谁了？怎么转让的？这些都是村民十分关注的问题。由于留地位置在很大程度上决定着转让的价格，因此村民对留地的位置越来越关注。相关政策只给了一个 12.5%的留地指标，没有就留地地块的划分事宜做进一步具体规定。在具体操作过程中更是含糊不清，有的征地项目有留地，有的征地项目没有留地，有的以货币形式补偿。如1994年下埠村被华华集团、蒲州邮局、新世纪学校、区粮库等单位征用的土地就没有留地指标；现村民要求补偿留地指标，相邻的状元镇、瑶溪镇部分村也提出了类似的留地指标要求。有的虽有留地指标，但农民土地被征用几年了也落实不了具体地块，造成上届村委会征地，到下届还没有落实具体位置，一拖就是好几年的现象，村民对此意见极大。大多数村干部连自己都讲不清楚留地地块在哪里，又怎么向村民解释？由于在龙湾行政区域内，从事规划、土地管理的部门多（经济开发区规划土地部门和温州市规划局龙湾分局、市国土资源局龙湾分局），在办理征地手续中无需区政府签署意见，因此，哪个村土地被征用，有无留地，区政府不清楚，也无法向村民解释。连留地地块的位置都说不清，又怎么能说得清留地地块的市场价值？这又增加了村民对村干部的怀疑，加深了村民的对立情绪。
    （五）村级制度建设滞后。村级基层组织，作为连接党员干部与广大农民群众的纽带，一直受到党和国家的高度重视，对农村的经济发展和社会稳定起着至关重要的基石一样的作用。但是，当前村级基层组织的建设并非都能如人所愿，监督制衡机制并不能充分发挥作用，加上一些村干部素质不高，致使有些村干部图谋私利、侵占集体或集体组织其它成员的利益，没有做到财务真正公开；一些村干部作风简单粗暴，工作缺乏艺术，或处事不公、偏袒亲友，不能很好地沟通上下、化解矛盾，不能公平、公开地办事，没有做到村务公开。特别是土地被征用后，村民对村干部更加不信任，甚至怀疑村干部管理数千万元村集体资产的能力和公正性，出现了与其把钱放在村里还不如放在自己的口袋里踏实的想法。由此，群众常常会形成积怨，积累矛盾，对基层组织缺乏信任。这类因村级政务、财务不公开等因素引发的矛盾引发了群体性上访或围堵行为，影响了社会稳定。如在2003年群体性事件中屿田村村民反映村干部在工作作风、财务等方面存在的50个问题，相邻的状元镇横街村、状元桥村、石坦村的村民也提出了类似的问题，反映出当前农村基层组织干群关系在恶化，村民对村干部不信任程度在增加。
    （六）村民对国家征地政策认识不明确。征地，涉及到众多被征地村民的重大利益调整以及生产、生活环境的巨大变化，群众有这样那样的想法在所难免，也是很正常的。但一些人因对国家法规的无知，不能正确认识国家征地行为，当某些做法不符合他们的愿望时，就萌生寻找一个“说法”的念头，这个念头被群众不良上访心理所引导，出现了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误认识。如有些人说：“你们规划了要搞建设、要发展，就征我的地；那我也要发展、也要搞建设，我为啥不能征你的地？”还有些人说：“你征地只赔我几万，而你们转手卖出就是几十万、上百万，凭什么要你来征、要你来卖？我为什么就不能自已卖地？”从根本上否认和抵制国家的征地政策和土地的公有制度。还有更多的人幻想通过征地尽可能地富起来，甚至奢望在征地过程中谋求合法利益之外的一些额外利益。当然，也有很多村民对一些闲置不用或利用得不好的土地，常常是看在眼里，痛在心上，而对这样那样的说法和看法，感情上接受不了，从而对征地颇有微词。
    （七）村级社会保障体制不健全。土地被征用意味着农民失去土地，在他们领取了征地一次性土地补偿费和劳动力安置费后，在目前农村社会养老保险、医疗保险等社会保障还相对滞后的情况下，就意味失去了生活的长效保障，那么十年、二十年以后怎么办？失去土地、失去社会长效保障，又没有实施“征用与安置”并举的制度、机制及保障措施，使农民人心惶惶。
    二、解决问题和化解矛盾的对策和建议
    妥善解决以上问题，及时化解当前农村普遍存在的此类矛盾，对稳定农村社会秩序，构建和谐社会具有十分重要的意义。通过调查与分析，本人建议在政策调整、政策宣传、政策界定、政策执行、制度建设、社会保障等几个方面，采取切实有效的措施，“标本兼治，综合治理”。
    （一）调整政策平衡村民心态。村民到手征地费的差异，特别是不同村二、三产留地转让金的巨大差异，是造成村民心态不平衡的最主要根源。因此要多方面调整政策：1、可将原来12.5%的留地指标根据各村所处地段的不同加以适当调整。如：一类地段的留地指标调整为5%；二类地段为10%；三类地段为15%。这样可以大大缩小因留地地块单位价值差异所造成的二、三产留地转让金的巨大差异。简单地说就是，留地出让金高的地区少留一点，留地出让金低的地区多留一点，宏观上控制在12.5%左右。从而在一定程度上平衡村民心态。2、有条件的镇（街道），主要是指土地基本上未被征用，或虽已征用但留地尚未确定的镇（街道），如沙城镇，可以集中各村的二、三产留地于该镇的某一特定地块，以镇（街道）为单位统一管理、开发或转让，并按平均数分给各村统一单价的转让金，通过镇（街道）的统一管理，减少各村之间转让金的差异。3、调整因项目不同而实行不同征地价格的不合理政策。在市场经济条件下，能够按市场经济规律办事的，就要尽量按市场经济规律办事。征地活动也是一样，政府应避免通过行政等非经济手段来扭曲征地活动在市场经济条件下应有的面目。少搞形象工程、政绩工程，不搞有资金缺口的工程，不因资金的筹措困难而降低征地的补偿费。同时，还要通过宣传政策来调适村民心态，进一步树立村民的市场经济观念，使村民认识到，每一块地皮的市场价是不尽相同的，这必然带来转让金的不同，市场经济承认差异的存在。
    （二）减少政策本身的“自由空间”，缓解征地政策实施中的困难。政策应该是尽可能明确的、清晰的、一致的、方便操作的。制定政策时，为政策的执行留太多的“自由空间”，不但降低了政策的可操作性，而且也是一些矛盾和问题产生的根源之一，还为征地过程中腐败问题的产生埋下了条件。一个好的政策规定，应在更大范围上统一，尽量避免政策本身的不平衡。同一时期，同类地段，因不同项目而造成农民实际补偿的不同，是征地过程中造成政策难执行，村民工作难做的一个主要原因，应当在出台新政策时慎重考虑这个因素，予以适当的调整。同时，同一项目因村集体和村民不同的要求力度，使征地补偿金发生变动的情况也务必予以纠正。如有的在柑桔数量上多计算，有的在地上附着物方面多补偿。这一方面破坏了征地政策执行的严肃性，另一方面又为今后征地开了一个不良的口子，加大了征地政策实施的复杂性和难度。
    （三）应把全体村民作为二、三产留地转让金的受益对象。当初市人民政府出台二、三产留地政策的本意是为了更好地体现被征用土地对象的利益，是为鼓励和支持村集体经济和村民在二、三产业方面的发展，解决农民失去土地后的生产、生活问题。尽管政策规定并不十分明确，但指导思想仍是以整个村为受益对象的。所以，新的征地政策必须明确二三产留地转让金能不能分，如何分。本人认为，二、三产留地转让金的分配，应在村集体经济条件具备的情况下和留足集体部分的基础上，把全体村民作为受益对象。转让金的分配方案应在广泛听取全体村民意见和建议的基础上起草，要在村民大会或村民代表大会上按少数服从多数的原则表决通过。转让金分配可以是货币兑现，也可以转让股份，用股权兑现。所谓村集体经济条件具备就是指村级集体的资产额达到一定标准，且达到一定的年收益水平。所谓留足集体部分，也就是未达到上面标准的，应先把二、三产留地转让金用于充足村集体经济。即使达到标准的，转让金分配方案也要考虑到留取村民养老保险、现役军人优抚、医疗保障等方面的经费需要和村集体经济将来进一步发展的需要。二、三产留地转让金以全体村民为受益对象，可以调整同一村内村民之间的征地补偿不平衡问题。实践也证明，凡是这样做的村，矛盾普遍较少，而未采取这种办法的矛盾就大，甚至出现激化。
    （四）预先留地地块的确定应更加快捷、简明。从目前来看，留地的多少，留地地块的位置好差，已经极大地关系着村集体和村民的根本利益，村民对这个问题的关注度越来越高。从长远看，留地位置的确定应该有一个快捷、简明的确定办法。在未征地的时候，规划部门就应充分考虑到城市化的推进、社会经济的发展可能带来的征地问题，事先在近期内有征地可能的村镇划出一个地块，作为统一留地安排之用。因为每个村的土地数是基本固定的，按一定标准的留地也应当是相对固定的，这样就可以使我们把所有或大部分的留地位置先大致确定下来。做到边征地，边同步确定留地具体位置，让村民吃下定心丸。留地位置预先的总体确定，还可以避免不同时段，不同留地位置所造成的土地价值的巨大差异。而且，还可以考虑到各村的留地指标按能客观体现全市土地平均价值的价格直接转化成资金，由市土地储备中心直接支付给征地村，这部分留地根据市场情况由政府拍卖处理。对村来说，这样就只有留地指标的存在，而没有真正意义上的二、三产留地，留地指标以资金的形式发到村里。作为留地政策的一种改革形式，这样做既可以增加村集体和村民土地被征用后的经济补偿实际标准，又避免了留地政策具体实施过程中位置难确定、转让金差额巨大等问题的产生。
    （五）严格把握土地征用政策。一是要继续执行各个时期的土地征用政策。由于各个时期、各个项目因政策的差异造成补偿标准不同的问题，有着多方面的客观原因，要求按照现行政策去替换以前已经落实过的政策，是不现实，也是不可能实现的。二是土地补偿费和政策处理费，按照《中华人民共和国土地管理法》实施条例第二十六条之规定，属于集体所有，不能分发到户；对于其他依照政策和法律，属于村集体资产的，也坚决不能简单地一分了事。三是政府安排的二、三产业安置用地指标，一律由行政村根据城镇总体规划，统一按有关规定报批使用，不得擅自直接分配到户。四是把握好撤村建居中村集体资产产权转换工作。土地资源已近枯竭的村，按照村民自愿、依法办事、积极稳妥的原则，可以实施撤村建居。在原村集体资产折股量化到户、到人时，要先提取部分资产用于村民的养老保险等社会保障，划拨适量集体资金作为居委会的开办费。量化到户、到人的股权可以在按规定的持股成员内部协商转让。五是土地征用较多，且没有二、三产留地的村，应积极向市土地局等有关部门争取一定数量的留地指标，作为旧村改造的资金。
    （六）加强对村集体资产的管理。一是政府安排的二、三产业安置用地指标可以由集体自行开发发展二、三产业，也可以依法转让。凡转让的须由政府有关部门组织招投标或由政府按市场价格收购。其转让所得除支付征地费用和政府规定的规费外，全部归村集体。村集体应提留20%-30%的转让所得用于村社会保障、社会救助和公益事业的支出，其余款项可对村民分配派现。二是村民分配派现的具体标准由各村根据实际情况相应制订，但须经村民充分讨论，由村民大会或村民代表大会通过并逐级上报审批后方可实施。三是村集体多年积累形成的固定资产、流动资产、对外投资和其他资产一律不准分配到个人，待村集体资产产权制度改革时再作处置。四是村集体资产受国家法律保护，任何组织和个人不得侵占、哄抢、瓜分、破坏、平调或非法查封、扣压、冻结。对非法侵犯集体资产的组织和人个要依法或按有关规定严肃处理；情节严重构成犯罪的要依法追究刑事责任。
    （七）进一步健全社会保障制度，解决农民后顾之忧。土地被征用后，促进农民向市民转变就成为一个关键。如何建立结构多层次、资金来源多渠道、费用基金化、管理服务社会化的城镇社会保障体系迫在眉睫。在农村，农民养老保险基金、失业保险基金、医疗保险社会统筹基金等要实行政府、村集体、个人合理负担机制，特别是对失去土地的农民，应当从征地补偿费和劳动力安置费中提取一定比例用于养老保险和医疗统筹，对已全部征用土地并发放劳动力安置费的，可以由政府出一点、村集体出一点和农民个人出一点的办法解决。对老年人要由政府和村集体牵头建立农民养老保险，一次性缴纳养老保险统筹费，切实消除村民的后顾之忧。
    （八）强化村级组织建设。村级组织建设是一项长期性、经常性的工作，抓好村级组织建设关键在于搞好制度建设。只有把那些在实践中行之有效的好经验、好做法，用制度的形式固定下来，才能使村民自治有章可循，做到制度化、经常化、科学化；才能使村干部和村民在制定和执行制度的过程中，不断规范自己的行为，加深对村民自治的认识，提高自己的民主素质。强化村级组织建设重点要抓好六个方面的工作：一是建立健全村委会民主选举制度；二是建立健全民主决策制度，以村民会议或村民代表会议为主要形式，实行民主议事、集体决策，充分发挥群众的聪明才智；三是建立健全民主管理制度，依靠和发动村民，制定符合本村实际的村规民约或村民自治章程，让村民和村干部自我约束、自我教育、自我管理；四是建立健全民主监督制度，以村务公开、民主理财和民主评议村干部等为主要形式，监督和约束村干部的行为和村委会的工作；五是建立健全村干部考核激励机制，对村干部的考核要以发展经济、完成上级任务和群众满意率为主要考核标准，要把考核结果同村干部的物质利益、养老保险相挂钩，激励他们发扬爱岗敬业、乐于奉献的精神，增强村干部的竞争意识和责任意识；六是区委、镇委（街道党工委）要建立村干部定期培训制度，提高村干部的综合素质，以适应新形势发展的需要。